关于《红十字会法（修订草案）》的修改意见_中国公益研究院

关于《红十字会法（修订草案）》的修改意见

【见言】7月5日，全国人大公布了《中华人民共和国红十字会法（修订草案）》并公开向社会征求意见。《红十字会法》在颁布23年后首次修法。面对近年来公众对中国红十字会的质疑和关注，这次法律修订是否能够满足社会各界对于这部法律的期待？

中国红十字会是国际红十字会运动组成部分。中国作为《日内瓦公约》的缔约国，颁布《红十字会法》不仅是对红十字会的性质、机构、监管制度等相关制度做出明确规定，也是中国履行公约义务的体现。在对《红十字会法》进行修订时，建议从三个方面来考虑修订草案的定位。

第一，红十字会从性质上而言属于法定机构。中国红十字总会并不需要在民政部门登记，其法人身份根据《红十字会法》而取得。而地方各级红十字会部分在民政部门进行登记。红十字会并不属于《慈善法》所规定的法律意义上的慈善组织。但同时修订草案的第21条增加了关于红十字会向捐赠者开具公益事业捐赠票据以及捐赠者可以享受税收优惠的规定，红十字会也可以进行公募。因此，红十字会的财产是具有公共性、公益性的。因此《红十字会法》对红十字会的规范应该类似慈善法之于慈善组织的定位，应该对红十字的性质、内部组织机构的基本职责和监督管理、信息公开方面的义务等方面进行较为明确的规范。

第二，红十字会的监管机构并不完整，其监管体系有所缺失。如上所述，中国红十字总会并不受民政部门的监管体系监管，地方红十字会也有一部分不在民政部门登记。因而对于包括中国红十字总会在内的一部分红十字会并没有年检等日常监管制度能够实现对其日常运营状况的外部监督。因此，作为法定机构，建议红十字会的章程的一些基本制度和原则由法律明确，通过法律规定来统一和规范内部治理和监管规则，以提高组织责信和管理水平。

第三，过去几年中，公众对红十字会有较多的关注和质疑。修订后的《红十字会法》在如何提高红十字会的透明度，加强内部治理等方面回应社会期待，也是本次修法的重要职责。

《红十字会法》在1993年初次颁布的时候，我国的慈善事业还很不发达，整体法律健全程度也较低，因此整部《红十字会法》的规范比较粗略和原则，部分条文和表述也已过时。结合在新的社会背景下对《红十字会法》所发挥职能的需求，对修订草案的条文提出以下修改意见。

1明确自然人能否成为红十字会会员

第三条中华人民共和国公民，不分民族、种族、性别、职业、宗教信仰、教育程度，承认中国红十字会章程并缴纳会费的，可以自愿参加中国红十字会。企业、事业单位及有关团体通过申请可以成为红十字会的团体会员。国家鼓励自然人、法人以及其他组织参与红十字志愿服务。国家支持在学校开展红十字青少年工作。

建议：本条第二款中有关“企业、事业单位及有关团体通过申请可以成为红十字会的团体会员”的规定是修订草案中的新增条款。但与原第一款中公民“缴纳会费”、“自愿参加”红十字会的方式并未统一协调。第一款的规定是否指称与团体会员具有同等地位的自然人会员，在法条中应该予以明确。

2明确“会员代表大会”职权和相关制度

《修订草案》第三条第二款规定：“中国红十字会全国会员代表大会依法制定或修改中国红十字会章程，章程不得与宪法和法律相抵触。”同样，在第八条有关组织治理结构的规定中也出现了“会员代表大会”的表述。但是整个法律中对会员代表大会如何产生，有哪些职权，应该施行何种会议制度并无规定。

建议：会员代表大会也是中国红十字会组织结构中的一部分。从通常经验理解，会员代表大会应该在组织治理架构中具有较高地位的决策机构。修订草案中应该增加相应的条款，对会员代表大会的职权、产生办法和会议制度作出明确规定。

3细化对红十字会组织结构的规定

第八条各级红十字会设立理事会、监事会。理事会、监事会由会员代表大会选举产生，向会员代表大会负责并报告工作，接受其监督。

理事会民主选举产生会长和副会长。各级红十字会会员代表大会闭会期间，由理事会执行会员代表大会的决议。执行委员会是理事会的常设执行机构，其人员组成由理事会决定，向理事会负责并报告工作。理事会、执行委员会工作受监事会监督。上级红十字会指导下级红十字会工作。

建议：理事会和监事会在红十字会的内部治理中发挥核心的作用。而组织结构的健全和规范化是一个组织内部治理完善的保障和基础。在《修订草案》中有关组织结构的规定仅有一条，所作规定过于原则。对于各级红十字会理事会的理事数量、人员构成、重大事项表决机制等都未作规定。建议细化完善理事会、监事会和执行委员会的相关制度，这样才会在旧法的基础上有实质性的突破。

虽然法律规定的不宜过细，应该保留一定的空间交由红十字会章程对组织机构的具体制度进行规定。但参照商业领域的《公司法》规定，法律仍然对股东大会/股东会、董事会等重要组成机构的职能分工、会议制度等方面做出基本规定。以此，《红十字会法》不应将组织结构的规则全部交由章程确定。

4明确经费来源中的“动产和不动产收入”

在第十八条“红十字会经费的主要来源”一条中，其中一项经费来源是“动产和不动产的收入”。这一表述很容易产生歧义。这里未明确动产和不动产收入是否是红十字会进行投资主动保值增值收入，还是只可以采取较为安全的消极保值收入。另外，红十字会是否可以进行非营利的经营性的活动也并未明确，如果可以，红十字会可以在多大程度上进行非营利性的经营性活动也并不清楚。

建议：如上所述，由于红十字会的财产同样具有公共和公益属性，其使用和管理和需要遵守一定规则，建议修改“动产和不动产收入”这种容易产生理解歧义的表述，对红十字会财产的保值增值规则进行基本规定，填补此方面的法律空白。

5完善对红十字会募捐权利的规范

第二十条红十字会为开展救助工作，可以依法进行募捐活动。

建议：此条赋予了红十字会募捐的权利，随着《慈善法》的出台，确定了慈善领域规范慈善募捐的法律框架，将慈善募捐分为公开募捐和定向募捐两类，该条表述也应当参照完善。在实践中，红十字会是少数可以进行公开募捐的几类组织之一。建议在该条表述中，将“可以依法进行募捐活动”修改为“可以依法面向公众进行募捐活动”。

同时该条中“为开展救助工作”的范围界定并不清楚明确。根据本法第十一条的规定，红十字会的职责除了开展救援、救灾相关工作外，还包括开展应急救护陪训、开展红十字志愿服务等工作。红会履行救助以外其他职责的过程中所需要的经费是否就意味着不能通过募捐取得呢？需要在法律修订时予以明确。

6完善对红十字财产处分的规范

第二十二条红十字会有权处分其接受的捐赠款物；在处分捐赠款物时，应当尊重捐赠者的意愿。

建议：该条规定仅规定了红十字会有对其接受捐赠的款物进行财产处分的权利，同时也应当组中捐赠者的意愿。但是，这里缺失了对红十字会对其所募集的财产的使用还应该与红十字会法定的使命和职责相一致。例如，如果捐赠者的意愿是指定资助或救助其近亲属，在红十字会开展活动中牟取私人利益，也应予以禁止。因此建议在该条规定中增加对红十字财产的使用应该符合红十字会的使命和职责的限制。

7适当扩大红十字会审计结果的报告范围

第二十三条第三款：红十字会应当聘请依法设立的独立第三方机构，对捐赠款物的来源和使用情况进行审计，并将审计结果向红十字会理事会报告。

建议：近年来红十字会的社会公信力受到严峻挑战，此次修法的最重要目标之一就是加强红十字会的信息公开和公众监督，加强各级红十字会的责信，提高红十字会的社会公信力。而对于第三方机构审计结果仅向理事会公开的规定，其监督范围太多狭小，不利于红十字会公信力的提升。

因此，建议扩大审计结果的报告范围，以适当的形式向社会公开。由于红十字会可以向社会公众募捐，也享受给捐赠人税收优惠待遇的公共财政让渡，因此社会公众应该对红十字会享受监督权。仅向作为内部组织结构的理事会报告对红十字会的监督制约并不足，有自我监督之嫌。至少，审计报告结果应该除向理事会报告外，还应当定期向“会员代表大会”报告，然而在本修订该案中，会员代表大会这一重要机构又被遗漏。

8完善信息公开的规定

第二十四条红十字会应当建立健全信息公开制度，规范信息发布，定期向社会公布捐赠款物的接受和使用情况，接受社会监督。

建议：本条规定了红十字会的信息公开义务。但是仅规定红十字会应当“定期向社会公布捐赠款物的接受和使用情况，接受社会监督。”这里的定期具体应该是每年公布一次还是一年公布几次并未明确。那么是否意味着红十字会以多久为周期进行信息发布完全是自主决定呢？由于红十字会并不全受监管部门的监督管理。如果不在法律中对红十字会的具体信息公开义务进行规定，则容易将其置于监管真空的状态。

2012年7月10日国务院印发的《关于促进红十字事业发展的意见》规定：“各级红十字会要按照规定严格执行信息公开制度，做到资金募集、财务管理、招标采购、分配使用等捐赠信息公开透明，切实保障捐赠人和社会公众的知情权、监督权。要建立健全新闻发言人制度，及时、全面、真实、准确地向社会发布相关信息，及时回应社会关切。”因此，建议参照以上规定，在修正案中进一步细化信息公开的规定。

9完善红十字会及其工作人员的法律责任形式

《修订草案》新增法律责任一章，在第二十七条对红十字会及其工作人员的法律责任，在第二十八条对红十字会以外的自然人、法人或者其他组织的法律责任。明确进行规定有关机构和个人的法律责任本法修订草案的一项重大进步。然而在第二十七条中，红十字会及其工作人员的法律责任形式仅有责令改正、给予处分和构成犯罪的，依法追究刑事责任这三种。与第二十八条有关于民事责任的规定不同，第二十七条的法律责任中缺少了民事责任这一责任形式。

建议：在第二十七条补充民事责任的相关规定，完善法律责任形式。对因红十字会工作人员违法违规行为而造成财产损失，也应有所防范。应当明确红十字会工作人员侵占、滥用红十字会的财政造成财产损失的民事赔偿责任。